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“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。目前，深圳、上海、廣州已先行一步，開啟城市更新地方立法實踐。今年3月1日，全國首個城市更新地方立法《深圳經濟特區城市更新條例》正式施行;7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結束向社會公開征求意見;9月1日，《上海市城市更新條例》正式施行。

助力老舊小區改造

城鎮老舊小區改造是城市更新的重要組成部分，也是城市更新立法中關注的焦點。從目前三地的立法實踐來看，雖然立法內容各有側重，但老舊小區改造都是其中的重點。

8月31日，在國新辦舉行的“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會上，住房和城鄉建設部副部長黃艷表示，各地在實施城市更新行動中，要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重。在進行城市更新工作中，應該劃出重要底線，控制大規模拆除，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板。

《深圳經濟特區城市更新條例》明確，綜合整治類城市更新是指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區進行重新完善的活動。舊住宅區和舊商業區因配套設施不完善或者建筑和設施建設標準較低的，可以采取整飾建筑外觀、加建電梯、設置連廊、增設停車位等措施實施綜合整治類城市更新。

《上海市城市更新條例》則更偏向于由政府部門統籌舊區改造工作。其中規定，住房城鄉建設管理部門按照職責推進舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新相關工作，并承擔城市更新項目的建設管理職責。本市設立城市更新中心，按照規定職責，參與相關規劃編制、政策制定、舊區改造、舊住房更新、產業轉型以及承擔市、區人民政府確定的其他城市更新相關工作。市、區人民政府應當安排資金，對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。

避免出現大拆大建

8月31日，住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中稱，近期，各地積極推動實施城市更新行動，但在推進過程中，出現繼續沿用過度房地產化的開發建設方式，以及大拆大建、急功近利的傾向，有些地方出現隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、增加生活成本，產生了新的城市問題。

為此，住建部強調，實施城市更新行動要順應城市發展規律，尊重人民群眾意愿，以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。

在各地出臺的城市更新計劃中，“不大拆大建”成為關鍵詞。《深圳經濟特區城市更新條例》強化歷史文脈保護，不搞大拆大建。強調城市更新應當加強對歷史風貌區和歷史建筑的保護與活化利用，鼓勵實施主體參與文物、歷史風貌區、歷史建筑的保護、修繕和活化利用以及古樹名木的保護工作。實施主體在城市更新中承擔文物、歷史風貌區、歷史建筑保護、修繕和活化利用，可以按規定給予容積率轉移或者獎勵。

北京提出，在實施城市更新行動中，將聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，不搞大拆大建，除城鎮棚戶區改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產一級開發等項目。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》側重依法依規保護城市文脈，提出城市更新涉及歷史城區、歷史文化街區、歷史文化名鎮、歷史文化名村、歷史風貌區、傳統村落、文物古跡、古樹名木、歷史建筑(含線索)、傳統風貌建筑(含線索)和預先保護對象等歷史文化遺產的，應當按照已批準的保護規劃和相關法律、法規等對保護保留對象進行保護利用，并依法辦理審批手續。

城市更新仍在探索

目前城市更新的政府架構、配套政策尚處于探索階段，城市更新的立法也才剛剛起步。按照住建部的要求，城市更新不沿用過度的房地產開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟效益，不搞房地產化的開發方式。那么，城市更新究竟應該采取什么方式?

中國人民大學國發院城市更新研究中心主任秦虹認為，主要應從過去的開發模式轉變為經營模式，鼓勵企業長期運營，持續改造投入，以現有資源所有者及居民出資參與微更新的方式，來推動城市更新。

例如，在國家發改委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中，對加快城市更新提出了“三區一村”要求，即在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造為主要內容的城市更新行動。“不論是發改委印發的文件，還是住建部新近出臺的文件，都強調城市更新不是大拆大建，而是以持有經營的更新方式為主。”秦虹表示。

廣東省房協專家委員會主任委員、世聯行首席技術官黎振偉表示，當前我國已經進入城市更新3.0時代。城市更新1.0時代是空間再造，2.0時代是內容升級，3.0時代則是為城市賦能。要立足于城市“永續發展”的核心價值，在正確把握未來變化基礎上，改善城市人居環境，恢復或維持許多城市已經失去或正在失去的“城市時代牽引力”的功能，激發城市活力。

黃艷表示，城市更新的工作剛剛起步，仍在探索過程中。下一步，住建部將推進城市更新試點，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項目，積極、妥善、有序地實施城市更新行動。(記者 李遠方)

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