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3月31日，中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍皮書》統(tǒng)計，截至2018年2月4日，共有190個城市(包括4個直轄市，186個地級市)、49個縣(區(qū)、市)發(fā)布了網約車細則。

2016年7月，交通部等七部委發(fā)布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)。從法律性質來看，其效力層級較低。《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，而各城市發(fā)布的細則絕大部分屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。中國政法大學法治政府研究院副教授林華介紹，能查詢到全文的184個城市的網約車細則中，以規(guī)章(即市政府令)形式發(fā)布的只有6個城市。

21世紀經濟報道了解到，今年全國兩會至今，提高網約車立法層級的呼聲不斷，但體現為觀點鮮明對立的兩方：一方認為應放松對網約車司機、車輛資質的許可;另一方認為應保持目前的許可，但應提升法律層級，以加強對違規(guī)網約車的處罰力度。

建議國務院出臺網約車行政法規(guī)

據中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍皮書》統(tǒng)計，截至2018年2月4日，共有190個城市(包括4個直轄市，186個地級市)、49個縣(區(qū)、市)發(fā)布了網約車細則。

在190個城市中，共有187個城市規(guī)定了網約車的車籍，占比為98%。未規(guī)定車籍的，僅有大慶、遼陽、阜陽這三個城市。其中，重慶、合肥等24個城市還限定車籍必須在市區(qū)注冊。在49個縣中，有36個縣規(guī)定網約車車籍應當為本縣。

在網約車司機戶籍限制方面，《法治政府藍皮書》統(tǒng)計發(fā)現，北京、上海、天津、平涼、商丘、駐馬店、東營、通化等8個城市要求網約車司機必須具有本地戶籍，其中通化市還要求必須具有市區(qū)戶籍。有146個城市規(guī)定具有本地戶籍，或者取得本地居住證的，均可以申請成為網約車司機。在48個縣中，有38個縣規(guī)定了網約車司機的戶籍或居住證。

國家行政學院副教授王靜認為，從網約車部門規(guī)章到地方實施細則，都設置了嚴苛的準入門檻，使得可以合法接入平臺的車輛和駕駛員數量大幅減少。

全國人大代表、民革中央組織部部長葉贊平介紹，據有關方面提供的數據推算，我國網約車駕駛員獲證率只有10%左右、車輛獲證率只有5%左右。

在今年全國兩會上，21世紀經濟報道記者得到的多份代表建議都呼吁，放寬對網約車車輛、司機的許可。全國人大代表、山東三箭置業(yè)集團有限公司油漆粉刷工陳雪萍建議，可以考慮按照工作時長或者訂單數量，將全職與兼職司機加以區(qū)分，進行分類施策。對于全職運力，可以采取許可的形式;對于兼職運力，可以采取備案的形式，由平臺進行日常監(jiān)管。

國家行政學院副教授王靜認為，國務院應當以行政法規(guī)的形式，對網約車做出全新的制度安排，以適應移動互聯(lián)網和大數據時代的需要，從國家戰(zhàn)略的高度，對網約車的發(fā)展予以考慮。另外，地方網約車實施細則，也應升級為地方政府規(guī)章乃至地方性法規(guī)，從而有助于避免出現限制戶籍的地域歧視等問題。

將《暫行辦法》由部門規(guī)章上升為行政法規(guī)的另一個理由是，網約車不僅是交通出行問題，網約車平臺更是互聯(lián)網平臺經濟、共享經濟的代表領域。

《法治政府藍皮書》認為，由交通運輸部門來起草和主導規(guī)章的制定，其不可避免的一個局限是路徑依賴和保守思維，讓嚴重依賴傳統(tǒng)監(jiān)管模式的部門對創(chuàng)新領域來進行制度全新設計，難度過大。

法律層級能否提高

“美團打車在上海上線的第一天，就被有關部門約談，要求其使用符合規(guī)定的車輛、駕駛員，并將相關信息實時接入監(jiān)管平臺。現在看來情況很不理想，據上海市出租車行業(yè)協(xié)會的調查，美團打車接入的大部分車輛是私家車，大部分司機也沒有相關資質。”一名上海市出租車企業(yè)負責人告訴記者。

上述負責人說，有關部門撤銷對美團打車平臺的資質許可，甚至在上海地區(qū)對美團打車停網，都在可考慮的處罰措施之列。

但是，這樣的處罰存在巨大爭議。

“按照法律效力，部門規(guī)章只能做出警告和罰款這兩種行政處罰，無權做出收回經營權的處罰。”交通部深化出租汽車改革首席專家徐康明告訴21世紀經濟報道記者。

以北京為例，對非法營運普遍采取罰款1.1萬元的措施，而這筆罰款很大可能是由網約車平臺埋單。有業(yè)內權威人士告訴記者，某平臺2017年在全國繳納了約5億元罰款。

“由于《暫行辦法》的法律層級低，造成處罰手段少且弱，進而造成整個行業(yè)的違法成本很低。同時，由于資本對網約車行業(yè)的高關注度，違法、抗法帶來的正向回報就很高。”徐康明說。

今年全國兩會上，一份30位全國人大代表聯(lián)名的議案被提交全國人大，議案建議制定網絡預約出租汽車管理法，這是第一次正式提出為網約車制定一部法律。

據21世紀經濟報道了解，議案提出的立法背景之一，即在部分已經出臺網約車管理細則的地區(qū)，存在執(zhí)行松懈、監(jiān)管缺位的情況，未能對非法網約車運營做到嚴格執(zhí)法、有法必依、違法必究。依據程序，全國“兩會”后，全國人大將對這份議案進行立法調研。

相關的舉措也在陸續(xù)推出。近日，交通部辦公廳、公安部辦公廳聯(lián)合發(fā)出通知，要求切實做好出租汽車駕駛員背景核查與監(jiān)管等有關工作。業(yè)內人士介紹，有關部門正在醞釀加強網約車事中事后監(jiān)管的規(guī)定。

但網約車立法短期內恐難以落地。

“出租車屬于城市公交的一部分，城市公交又屬于道路運輸的一部分。目前，我國關于道路運輸立法都還沒有‘排上號’，制定一部出租汽車的法律，是短暫無望的。”在3月27日舉行的維護出租汽車行業(yè)公平競爭研討會上，交通運輸部管理干部學院教授張柱庭說。

張柱庭認為，可行的出路是盡快把現有的規(guī)章升級成行政法規(guī)，并加快《道路運輸條例》的修訂，在其中增加出租汽車的內容。

當然，地方立法存在質量良莠不齊的問題。中國政法大學法治政府研究院副教授林華介紹，有70個城市在沒有上位法依據的情況下，在當地網約車細則中，擅自增設或者變相設定了罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

關鍵詞： 資質 司機 車輛