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進一步防范化解債務風險，首先要厘清政府與企業的責任歸屬，明確各級政府和交通投融資平臺的責任。其次，應出臺短中長期的發展規劃，“開前門堵后門”，避免出現債務違規情況。

“十三五”期間，在公路行業體制改革持續推進、國企改革加速的背景下，以高速公路為代表的公路建設運營管理模式進一步完善，市場競爭導致企業合并重組趨勢十分明顯，由一到兩家省內大型國有企業承擔省內高速公路運營的態勢已經明朗。與此同時，依然有不少關乎企業生存和發展的問題亟待解決。

省級交通集團發展現狀

截至2020年末，國內省級交通集團已超過25家（部分未公開信息未納入），初步形成了交通領域“一省一平臺”的大交通運作格局。

財務狀況

根據公開數據統計，各省交通集團累計規模超過10萬億元，平均單家超過4000億元，往往會成為地方最大的國有企業集團。同時，負債總額達到6.6萬億元，平均單家2766億元，也大多成為地方債務最大的國有企業集團。凈資產總額約3萬億元，一般是地方資本實力最雄厚的國有企業集團，總體平均資產負債率65%，行業總體債務水平與2020年末全國國有企業資產負債率均值（64.0%）相比較，基本相當。

以山東省為例，2020年9月，原山東高速集團有限公司與原齊魯交通發展集團有限公司合并，組建形成國內最大的交通集團，總資產達到10707億元，凈資產高達2805億元（扣除永續債）。

▲表1 截至2020年末國內主要省級交通集團的財務狀況 （億元）

▲表2 截至2020年末國內主要省級交通集團的財務狀況描述性統計 （億元）

盈利情況

根據公開數據統計，25家交通集團的平均營業收入為482億元，平均凈利潤8億元。從營業利潤角度看，盈利能力最強的是浙江交投，是國內唯一一家營業利潤超過百億元的交通集團。有8家交通集團的營業利潤為負數，另外，湖南高速、甘肅公航旅依靠營業外收入（補貼等）勉強維持凈利潤為正數。由此可見，國內省級交通集團的盈利現狀呈現兩極分化的情形，發達省份依靠高質量的路產和相關多元化主業，保持著高質量增長，經濟落后省份往往呈相反態勢。

▲表3 截至2020年末國內主要省級交通集團的盈利情況 （億元）

▲表4 截至2020年末國內主要省級交通集團的盈利情況描述性統計 （億元）

發展影響因素分析

近十年來，各省交通集團往往承擔地方最大的項目建設任務，資金來源主要依靠市場化融資。從市場的角度看，指令性的投資和市場化的融資在省級交通集團形成交匯，如何尋求政府使命和市場化運作的平衡，成為各大交通集團轉型升級面臨的重要課題。其中，因建設任務導致的債務問題，一直是制約交通集團轉型和發展的重要因素。如何保證債務剛性兌付，避免資金鏈斷裂，如何構建多元化主業，對沖公益性虧損，防范資產負債表衰退，這些問題都亟待具有戰略性的長期解決方案。

在當前金融環境相對寬松的背景下，交通集團依然應該高度重視高速公路金融風險防范，并千方百計在低成本融資的窗口期采取多種措施緩解金融風險，避免陷入金融寬松泡沫。從系統上看，在充分分析債務的期限結構、品種結構和成本結構的基礎上，可積極研究外部不利因素（市場利率上升、融資額度緊縮、行業負面事件）和內部不利因素（政策性虧損、凈資產限制、重大負面事件）對集團債務結構沖擊可能造成的債務風險。

從存量債務結構看，鑒于交通集團當前相對穩定的債務結構，通過對各交通集團的外部不利因素和內部不利因素單獨或疊加發生的情景進行充分推演，“政策性虧損”和“信用評級下降”兩個因素對集團債務結構沖擊最大，可能進而產生債務風險。

從邊際債務結構看，“市場利率上升”和“信貸緊縮”對交通集團新增所有債務融資均產生負面影響，但目前大多省級交通集團仍然處于“AAA信用評級和賬面盈利狀態”，新增債務融資成本控制在7%以內，短期債務滾動暫時處于良性循環。

防范化解債務風險思路

近兩年，為對沖新冠肺炎疫情造成的經濟衰退，國內外先后出臺多項金融政策引導市場利率大幅下降，市場參與者都在享受低成本融資所帶來的“愉悅感受”，不可避免存在大量借錢、囤錢的情況。

事實上，若以2008年金融危機后的金融政策為參照，可洞察未來兩年的潛在風險：在2008年金融危機發生后的前兩年（2008年至2009年），國家先后出臺了“4萬億”“4次降息”“1次降準”等眾多逆周期的金融調控政策，大家同樣非常“愉快”地享受“泡沫環境”。然而，2010年，為應對通貨膨脹，中國人民銀行在一年內5次加息。

2010年到2011年，12次提高存款準備金率。如此劇烈變化的金融緊縮政策，產生了巨大的影響，2011年，國內高速公路行業出現大量資金鏈斷裂導致項目停工的現象，更爆出云南高速“只付息不還本”這一震驚國內資本市場的重大金融風險事件。

歷史總是在不斷重演，當引以為戒，高度重視，未雨綢繆。

交通行業自改革開放發展至今，呈現出明顯的“不平衡不充分發展”特征，包括交通基礎設施發展不平衡、各類投資資本參與不充分、企業投融資能力的可持續性不強等諸多問題。在政府面前，各省級交通集團是投融資平臺，理應承擔建設任務，并積極履行政治責任和社會責任；但在市場面前，各交通集團本身又是企業，需要積極向市場化轉型升級，因此迫切需要盈利。

當前，在地方財政財力有限的情況下，各級政府無法完全落實出資人責任，各省級交通集團只能使用各種替代性的債務資本金，這也進一步加劇了債務風險。尤其在大規模建設的同時，還要疊加“綠通”“節假日免費”及其他各種降費要求，各省級交通集團的盈利能力和投融資能力受到嚴重影響，被動承擔了較大的公益性虧損，以及因此產生的無法償還到期債務的償債責任。

將來，各省級交通集團很有可能在大規模項目建成后，面臨財務狀況惡化和不能償付債務的危局等“灰犀牛”事件，還有交通集團巨額有息負債引發的系統性金融風險等“黑天鵝”事件。

進一步防范化解債務風險，首先要厘清政府與企業的責任歸屬，明確各級政府和交通投融資平臺的責任。

其次，應出臺短中長期的發展規劃，“開前門堵后門”，避免出現債務違規情形，具體有幾條建議：

貫徹落實政府出資人責任

針對大量交通集團使用“債務性資本金”導致隱形債務不斷加大、潛在債務風險不斷加劇的現狀，明確各級政府的出資人責任是當務之急。例如湖南、廣東、廣西、福建等省份，都從省級政府文件層面明確了省級政府和地方沿線政府的出資責任。

引導企業回歸市場主體地位

針對政府存在占用交通投融資平臺經營資源、交通集團承擔過多公益性任務的現狀，加快交通投融資平臺企業領域的國企改革勢在必行。目前，山東、四川、浙融資平臺，這些企業既是可執行省級戰略的省屬國有企業，又是具有較高市場競爭力的中國企業500強，甚至世界企業500強。

規劃債務風險處置方案

針對長遠規劃，廣開正路的前門，將交通集團所承擔的隱性債務納入政府債務管理。參照重慶、貴州等省份，提高利用PPP方式建設收費高速公路的項目比重。加大收費公路專項債券發行規模，增強政府債券對高速公路債務的保障力度。加大財政對優質交通投融資平臺的扶持力度，培育、維持、強化和提高交通集團的AAA信用評級，提高可持續的低成本融資能力。

關鍵詞： 交通集團 國有企業 高速公路