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發展鄉村產業須破解用地難題

國家支持鄉村產業發展，并不意味著要在農村實行大規模非農用地擴張，大量增加新增建設用地指標。政策的目的是推進農業農村現代化，滿足富民鄉村產業發展的用地需求，而不是把城市的產業用地政策簡單移植到農村，不是讓所有產業一股腦地去農村爭地搞建設。

剛剛通過的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，完善農村用地保障機制，保障設施農業和鄉村產業發展合理用地需求。此前發布的2021年中央一號文件明確，完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地?？梢哉f，鄉村產業用地正迎來新一輪政策機遇。

總體看，鄉村產業用地既有農業用地，也有非農建設用地，鄉村產業用地難主要是非農用地獲得難。除了傳統的種植養殖以外，很多鄉村新產業新業態以及配套服務設施均屬于非農建設用地范疇。過去很多地方奉行工業和城市優先，在城市建設用地指標緊缺的情況下，鄉村普遍很難獲得建設用地指標。新增建設用地指標在優先滿足城鎮商住、工業用地以及基礎設施等建設用地后，能夠用于農村二三產業發展的指標已所剩無幾。

針對這一難題，各地也想了很多辦法，但并不盡如人意。不少地方通過整治“空心房”和宅基地，騰出了一些建設用地指標，但多用于城鎮建設，而少用于農村產業。即便一些地方在鄉鎮土地利用規劃中為農村新產業新業態預留了少量用地指標，但由于缺少細化的村級規劃，也難以發揮實效。隨著農村一二三產業融合發展，原有的用地類型與土地供給方式已不能適應實際需要。支持鄉村產業融合發展，需要給予一定的建設用地保障，這已成為業內共識。

“地得其任則功成，地不得其任則勞而無功。”完善農村用地保障機制，既要堅持城鄉融合，又要體現城鄉有別，以縣域為單元統籌考慮，針對不同類型和特點的產業提供不同的空間載體和用地途徑。眼下的情況是，一方面農村集體建設用地存在粗放利用、閑置浪費現象，另一方面是富民鄉村產業用地難保障。因此，在具體方式上，首先是優化存量，要靠內部挖潛、節約集約，拓展集體建設用地使用方式、盤活存量建設用地資源;其次，需要給一些新增建設用地指標，保障必要的、急需的產業融合項目及時落地，做好必要的增量。

一個典型例子是鄉村旅游點狀供地模式。目前，浙江、四川等地正在開展鄉村旅游項目點狀供地模式，有效解決鄉村旅游項目用地分散、單幅用地數量不多等問題，改變傳統整片供地方式，節省了用地主體的前期資金投入。在試點地區，保護優先、集約用地已在鄉村旅游開發中形成共識。這些地方明確，要以盤活存量用地或優化存量用地為主導，最大限度地利用閑置鄉村土地;項目建設要生態化，建設規模要減量化，避免用城市化的手法來發展鄉村旅游;基礎設施要能夠與民用設施共享，總體上減少土地開發量。

要強調的是，國家支持鄉村產業發展，并不意味著要在農村實行大規模非農用地擴張，大量增加新增建設用地指標。農村二三產業的發展，必須堅持糧食安全、生態安全、規范用地的原則，確保其在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境的前提下開展。比如，放寬設施農業用地，并不是允許以設施農業為名在耕地上搞非農建設。又如，為防止有的地方借機到農村圈地搞房地產，農村產業融合發展用地政策不適用于房地產業。總之，政策的目的是推進農業農村現代化，滿足富民鄉村產業發展的用地需求，而不是把城市的產業用地政策簡單移植到農村，不是讓所有產業一股腦地去農村爭地搞建設。(記者 喬金亮)

關鍵詞： 農村 保障機制 合理用地需求